De Wet open overheid: Komt van uitstel afstel?

De Wet open overheid (Woo) komt er voorlopig niet. Nadat vorig jaar de beoogde opvolger van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) door de Tweede Kamer was aangenomen, gaf minister Plasterk de opdracht om een impactanalyse te maken van wat de invoering van de wet zou kosten.

Het resulterende rapport ‘Quick scan impact Wet open overheid’, dat keek naar de impact die de wet op rijksdiensten en landelijke uitvoeringsorganisaties zou hebben, liet zien dat invoering van de Woo tot hoge kosten zou leiden, lopend tot in de honderden miljoenen euro’s. Bovendien zou de nieuwe wet de complexiteit rond openbaarheid eerder vergroten dan verkleinen. Op basis van deze bevindingen is besloten om het behandelingsproces aan te houden, tot ook de impact op decentrale overheden nader is bekeken.

Het rapport kon rekenen op veel kritiek, met name uit de hoek van de gebruikers van overheidsinformatie, die hoopten verlost te zijn van de rompslomp die de Wob met zich meebrengt. Veel van die kritiek is terug te voeren tot het klassieke red tape-verwijt: het onderzoek is weinig visionair, ‘rigide en star uitgevoerd’ door ‘ambtelijke onderzoekers’. Verder worden kanttekeningen bij de beoogde nieuwe wet al snel getypeerd als kritiek op het creëren van een transparantere overheid. Als het rapport echter beter wordt gelezen, dan blijkt dat de verhoudingen lang niet zo dichotoom zijn als ze worden voorgesteld, en dat het rapport juist ingangen biedt voor een productievere kijk op het bewerkstelligen van een transparante overheid.

Op een aantal punten brengt de Woo fundamentele wijzigingen aan ten opzichte van de huidige wetgeving. Een van de belangrijkste veranderingen is ‘actieve openbaarmaking’. Onder de Wob worden stukken passief openbaar gemaakt, dat wil zeggen dat de meeste overheidsdocumenten opvraagbaar zijn en dat er pas over openbaarmaking wordt beslist na ontvangst van een Wob-aanvraag. Onder de Woo is actieve openbaarmaking, dus het zonder aanvraag openbaar maken en opnemen in een openbaar register van documenten, de regel.

Hoewel het idee van actief openbaar maken op zich sympathiek lijkt, kan dit wel grote administratieve lasten veroorzaken. Ter vergelijking: in Zweden, een land dat als voorloper wordt genoemd op het vlak van overheidstransparantie, geldt de verplichting tot actieve openbaarmaking en opname in het openbare register alleen voor de deelverzameling van ‘officiële documenten’. Dit onderscheid kent de Woo (vooralsnog) niet. Daarom zou voor alle overheidsdocumenten – inclusief interne stukken – een afweging van belangen plaats moeten vinden, ook op moeilijker terreinen als het Openbaar Ministerie, de politie of bijzondere opsporingsdiensten.

De aanname dat de nieuwe wet, bij gebrek aan definiëringen, van toepassing is op alle bestaande overheidsdocumentatie is inderdaad rigide en star, zoals critici veronderstellen. Maar er valt veel voor te zeggen dat een wet, voordat die in werking treedt, systematisch wordt nagelopen op dit soort inconsistenties. De Wet normering topinkomens is in deze context een sprekend voorbeeld. Hier waren de uit de wet voortvloeiende verplichtingen al ingevoerd op het moment dat een aantal begrippen niet was uitgewerkt, waaronder definities van fundamentele begrippen als ‘bezoldiging’ en ‘topfunctionaris’. Een Aanpassingswet, een Reparatiewet, Uitvoeringsbesluiten, Uitvoeringsregels en Beleidsregels waren nodig om orde op zaken te stellen, en nog altijd is men het niet eens over bepaalde definities. Reden te meer om diezelfde implementatiefout te willen ondervangen in het geval van de Wet open overheid.

Zoals gezegd was er de nodige kritiek op de ‘Quick scan impact Wet open overheid’. Opvallend hierbij is dat nergens wordt gesproken over een alternatieve oplossing: de Wet open overheid lijkt een geval van take it or leave it. Terwijl de opstellers van het rapport juist wel op zinvolle alternatieven wijzen.

De complexiteit van het Rijk is een gegeven. De holistische benadering van de Woo zou daarom tot veel implementatieproblemen leiden. Voorbeeldland Zweden is in dit opzicht ook niet over één nacht ijs gegaan: zij zijn begonnen met het opnemen van de deelverzameling ‘officiële documenten’, met als ambitie om op de lange termijn over een bredere linie documenten te kunnen ontsluiten.

Dit laat zien dat het veel vruchtbaarder is om incrementeel te werk te gaan: stapsgewijs verkennen wat er mogelijk is op het gebied van een opener overheid. Met behulp van concrete maatregelen en pilots kan op die manier toegewerkt worden naar een doelmatige opvolger van de Wob.